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1. Coyuntura tensa y debilitamiento del Estado de Derecho
La crisis de gobernabilidad se manifiesta en la tensión entre el orden público y la movilización social (O’Donnell, 2007), en concreto, los bloqueos en La Paz erosionan fuertemente la legitimidad institucional y afectan directamente a los sectores productivos, mientras algunos actores sociales y políticos demandan coerción estatal para restaurar el libre tránsito, algunos sectores han solicitado del Estado de excepción para contener la protesta masiva, restablecer el orden y el libre tránsito a través de mecanismos extraordinarios de suspensión de garantías (Linz, 1978).
Frente a ese escenario, ¿El órgano Ejecutivo debería declarar el Estado de Excepción como medida correctiva para garantizar la paz social, el orden público y contener las movilizaciones de grupos organizados a fin de no afectar el libre tránsito y garantizar la estabilidad del sistema de político democrático?
2. Límites del poder excepcional y el sistema de doble llave
El Estado de excepción constituye una figura nodal de la teoría política y constitucional que designa un régimen jurídico excepcional, siendo que, en situaciones de crisis extrema, el soberano decide suspender transitoriamente el ordenamiento jurídico para preservarlo de la amenaza (Schmitt, 1922), es decir, la activación de este mecanismo otorga potestades extraordinarias al órgano Ejecutivo, permitiendo la limitación temporal de garantías constitucionales para salvaguardar el orden público y la seguridad del Estado, siendo una paradoja esencial en la que el Estado de derecho, al no poder contener abstractamente la excepción que lo amenaza, legitima su propia suspensión como acto de poder constituido.
Es un instrumento de último recurso del poder constituido para restaurar el orden cuando las facultades ordinarias resultan insuficientes, sometido a los principios de excepcionalidad, necesidad y proporcionalidad, categorías centrales del derecho constitucional de la crisis, su regulación se encuentra en los artículos 137 al 140 de la Constitución Política del Estado para abordar la tensión entre legalidad y efectividad del poder (Ferrajoli, 2007).
Cabe señalar que su declaración es mediante Decreto Supremo y exige aprobación de la Asamblea Legislativa Plurinacional en 72 horas, con vigencia máxima de 60 días, este mecanismo extraordinario, es regulado por la Ley N° 1341 de 29 de octubre de 2020, que habilita restricciones específicas, proporcionales, razonables y temporal a ciertos derechos como la Libertad de tránsito y circulación, Inviolabilidad de domicilio (allanamientos sin orden judicial), Libertad de reunión y asociación, secreto de las comunicaciones, sin embargo no puede suspender las garantías de los derechos, ni los derechos fundamentales, el debido proceso, el derecho a la información ni los derechos de las personas privadas de libertad, a fin de permanecer intangible como límite infranqueable al poder excepcional (Zagrebelsky, 1995).
La historia constitucional boliviana evidencia una tensión estructural entre la necesidad de orden y el riesgo de dominación arbitraria, siendo que la Constitución de 1967 institucionalizaba la figura del estado de sitio, recurso que en la práctica fue utilizado por el poder ejecutivo para suspender garantías fundamentales en contextos de crisis política, sin embargo, la Constitución Política del Estado de 2009 operó una reconfiguración profunda, sustituyendo el estado de sitio por el Estado de excepción como categoría jurídico-política sujeta a principios reforzados de legalidad, necesidad y proporcionalidad a fin evitar su uso como un instrumento de dominación política más que en un genuino escudo protector del orden constitucional.
La Constitución Política del Estado y la Ley N° 1341 de 29 de octubre de 2020 establecen que el Estado de excepción se encuentra regulado por un sistema de control parlamentario bajo el mecanismo de la doble llave, el presidente declara la medida mediante Decreto Supremo, pero su vigencia depende de la aprobación legislativa en un plazo máximo de 72 horas, asegurando así la intervención del poder legislativo como contrapeso democrático, adicionalmente, el texto constitucional establece un núcleo de garantías irreductibles que según el Artículo 138, los derechos consagrados en la Constitución no quedarán en general suspendidos por la declaración del Estado de excepción, siendo que, esta arquitectura de controles verticales por un lado el parlamento y límites sustantivos de derechos fundamentales por otro lado busca impedir que la excepción derive en un dispositivo de poder arbitrario, transformando el Estado de excepción en una herramienta de preservación del Estado de derecho antes que en un mecanismo de dominación política (Ackerman, 2004).
Recurriendo a la memoria del constituyente, el Estado de excepción se diseñó para establecer un equilibrio contingente, racional y temporal, otorgando celeridad al órgano Ejecutivo (72 horas) para declarar el Estado de excepción, siendo que su vigencia este subordinada estrictamente al control legislativo y blindar derechos esenciales como el debido proceso y derechos fundamentales, así, la excepción opera siempre como auténtico mecanismo de preservación del Estado de derecho y no como herramienta de suspensión indefinida (Ferrajoli, 2007; Informe de mayoría Asamblea Constituyente:2007).
3. Los límites del poder excepcional en sistemas de control de convencionalidad
La declaración del Estado de excepción se configura como un acto de poder excepcional, altamente regulado y no discrecional, en tanto, la Ley N° 1341 de 29 de octubre de 2020, en sus artículos 5 y 6, establece requisitos rigurosos como regirse de la observancia del principio de subsidiariedad que consiste en la insuficiencia de facultades ordinarias de la autoridad pública, del principio de proporcionalidad, razonabilidad objetiva y que mediante Decreto Supremo se fundamente técnicamente de cada restricción, además, el artículo 14 de la Ley establece que la Asamblea Legislativa Plurinacional debe aprobarlo en 72 horas con mayoría absoluta del total de los Asambleístas, con la posibilidad de modificarlo; incluso, la falta de rendición de cuentas del Estado de excepción anterior genera rechazo automático sin tratamiento, cabe indicar que este entramado de controles horizontales evidencia que el órgano Ejecutivo no opera con margen de discrecionalidad, sino bajo una lógica de equilibrio institucional que dificulta deliberadamente la activación del Estado de excepción (Ackerman, 2004).
Asimismo, el poder estatal en Estado de excepción se encuentra sometido además de los controles internos, al control de convencionalidad derivado del derecho internacional de los derechos humanos, el artículo 6, inciso a), de la Ley N° 1341 de 29 de octubre de 2020 exige al órgano Ejecutivo un estándar de protección más elevado que la Constitución Política del Estado, aplicando el principio pro persona, en el que consiste si un tratado internacional otorga una garantía más favorable según los Artículos. 13.IV y 256 de la Constitución Política del Estado, prevalece sobre la norma interna, así, cualquier acción gubernamental que vulnere estos parámetros deviene en responsabilidad internacional ante la CIDH, por cuanto, esta arquitectura jurídica desplaza la discrecionalidad ejecutiva hacia un sistema de supremacía convencional, donde el poder no encuentra en la ley nacional su último fundamento, sino en los estándares supranacionales (García Ramírez, 2014).
La actual coyuntura revela una disyuntiva entre legitimidad jurídica y factibilidad política del Estado de excepción, si bien los bloqueos y movilizaciones podrían configurar conmoción interna según el Artículo. 138 del texto constitucional y el Artículo 19 de la Ley N° 1341 de 29 de octubre de 2020, en un análisis se pondera que su activación podría establecer beneficios subjetivos del orden restablecido, tornando la medida que jurídicamente el Estado de excepción es viable pero políticamente inviable (Linz, 1978), en el entendido que su activación exige control legislativo mediante mayoría absoluta del total de los integrantes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, sin embargo, el contexto actual del órgano legislativo convierte ese respaldo en una variable subjetiva no garantizada, que en el estrecho margen de 72 horas para la aprobación, el Decreto Supremo puede ser objeto de debate dilatorio, siendo que esta dinámica institucional erosiona la capacidad de articulación política y gobernabilidad del Ejecutivo, revelando ¿cómo? el diseño de controles horizontales puede paradójicamente paralizar la respuesta estatal (Tsebelis, 2002).
4. Alternativas al poder excepcional en contextos de conmoción interna
Además, el Estado de excepción opera bajo el principio de ultima ratio, existiendo alternativas menos lesivas como el diálogo mediado o acciones de amparo, activarlo sin respaldo legislativo expone al órgano Ejecutivo y a las Fuerzas Armadas a responsabilidades penales y a una erosión de la legitimidad democrática, de la misma manera, el control de convencionalidad impone estándares internacionales de derechos humanos que no se agotan en el cumplimiento de la ley nacional, siendo que una decisión motivada por conflictos políticos puede ser interpretada por la comunidad internacional como medida represiva, activando mecanismos de vigilancia supranacionales que fiscalizan el ejercicio discrecional del poder (Ferrajoli, 2007).
Asimismo, el costo económico disuade el ejercicio del poder excepcional, pues declarar el Estado de excepción puede agravar la incertidumbre, paralizar actividades productivas y dilatar la reactivación económica en el corto plazo, configurando así un factor estrictamente crítico de decisión muy central (North, 1990); de la misma manera, el costo político interno afectaría el capital de confianza del gobierno con sus propios aliados, siendo que su activación puede interpretarse como una señal de debilidad o autoritarismo, erosionando la legitimidad negociadora del órgano Ejecutivo, en el entendido que el principio de subsidiariedad propio del derecho constitucional de la crisis exige agotar todas las vías democráticas previas como el diálogo, concertación o encuentros nacionales entre sectores corporativizados y empresarios privados, por cuanto la excepción no constituye una primera respuesta, sino el recurso último una vez fracasadas las instancias deliberativas de gobernanza (Habermas, 1996).
La convocatoria a organismos internacionales (ONU, PNUD) junto al Defensor del Pueblo opera como una estrategia de legitimación procesal del diálogo, siendo que su presencia neutral facilita la mediación, aporta credibilidad institucional y permite transformar el conflicto en un pacto social consensuado, desactivando así la escalada de poder sin recurrir a la excepción (Bobbio, 1989).
5. Conclusiones y recomendaciones.
Por tanto, el estado de excepción resulta jurídicamente viable pero políticamente inviable en la actual coyuntura boliviana, la fragmentación legislativa, el control de convencionalidad y los altos costos políticos y económicos erosionan la gobernabilidad democrática si se recurre a esta figura, por ello, se recomienda agotar la ultima ratio invirtiendo el orden, priorizando el diálogo mediado por organismos internacionales (ONU, PNUD) y la Defensoría del Pueblo, reconstruir el capital de confianza con sectores corporativizados y fortalecer los mecanismos de concertación, solo así se debería preservar la legitimidad del poder constituido sin suspender el Estado de derecho.
